2012年11月14日，易观国际董事长兼首席执行官于扬在第五届移动博览会上发表的《互联网+》演讲中第一次明确提出了“互联网+”的概念。2015年7月，国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中指出，“互联网+”是把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，推动公共数据资源开放，促进公共服务创新供给和服务资源整合，构建面向公众的一体化的在线公共服务体系。①2016年9月，国务院又出台了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，提出“大力推进‘互联网+’政务服务，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵”；并要求至2017年底前，各省区市人民政府、国务院有关部门建成一体化网上政务服务平台，全面公开政务服务。②经历了办公自动化、政府上网、电子政务等阶段，我国政务信息化建设逐渐步入政府网上办理政务阶段，“互联网+”政务成为现阶段电子政务发展的新形态。同时，“互联网+”政务也成为社会各界热议的焦点问题，各界学者从不同角度对“互联网+”政务进行了研究，并取得一系列研究成果：
其一，对“互联网+”政务的基本认识达成了共识，明晰了“互联网+”政务是我国电子政务发展的最新形态。“互联网+”政务继承和超越了传统电子政务的发展模式，是我国电子政务发展的最新形态。学者费军认为，“互联网+”政务将政府行政部门的管理和服务活动，通过互联网、大数据、云计算、物联网、移动通信、3D打印、智能机器人等方式实现，并运用这些先进技术改造传统的电子政务系统，使政府的服务能力和服务水平全面升级，顺应了信息社会发展和公民需求。③王舵也持有相似观点，认为“互联网+”政务以公民需求为导向，以数据共享和权力公开为核心，以在线服务为模式，以政务APP和第三方平台为枢纽，重构政府的管理和服务流程，形成了政民融合、良性互动的智慧政务。④
其二，“互联网+”政务在提升政府效能和优化政务服务方面有重要的价值和功能。翟云在研究中提出，“互联网+”政务引入大数据、云计算、移动通信等先进技术，帮助政府部门建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，通过大数据分析增强了政府工作的可预测性⑤。借助“互联网+”的手段，实现对政务部门、公众的全面覆盖，打造公共数据共享交换平台，支撑部门间信息共享和资源整合，构建起信息公开透明的政务服务体系。⑥还有相关学者的研究表明，“互联网+”政务通过平台化思维构建起惠民、利民、便民的开放性服务体系，打通了政府、企业、事业单位之间的数据壁垒，很大程度上提升了各级政府的市场监管和社会治理能力。⑦
其三，“互联网+”政务的发展依然面临诸多问题与挑战。如政府部门科层组织结构造成的资源分割，无法适应“互联网+”政务需要，导致政府各部门间信息资源缺乏有效协同共享机制，⑧互联网的系统安全与信息安全问题仍未解决、城乡之间基础设施存在差异，政务系统服务意识低，存在技术鸿沟等。
早期的研究大多集中在“互联网+”政务的内涵、特征、价值等理论探讨方面，在对这个新事物的认识达成共识之后，现阶段研究的重点开始转向“互联网+”政务与政府职能的关系。新世纪以来，政府职能转变研究重点集中在全能型政府向有限政府和服务型政府转变。我国经济运行中存在的突出问题是行政体制改革滞后、政府职能范围不清。因此，政府职能转变的重心就落在简政放权和提高公共服务上。学者张翔在其论文中提出，“互联网+”政务为政府职能转变提供了技术支撑，是服务型政府建设的一次全局性的调整，是政府职能转变一次重大突破，这种突破不仅是技术创新，还是一次体制机制的改革与调整。⑨本文试图对我国“互联网+”政务与政府职能转变的深层互动关系进行分析，对“互联网+”政务在推进政府职能转变中的功能和作用方式进行探讨，为更深层次的政府职能转变提供新的视角和思路。
二、我国“互联网+”政务与政府职能转变的深层互动关系
自党的十八大以来，政府职能转变一直是我国政府改革的重心，学界在政府职能转变方面的研究更是浩如烟海，形成了许多政府职能转变的模式理念。总体上看，这些研究都基本认同政府职能方面的“政府－社会－市场”的分野逻辑，坚持“市场、社会若可以做则政府可不加干预”的原则，政府职能转变的核心问题仍聚焦在两个方面：如何处理好政府与市场的关系？如何处理好政府与社会的关系？政府职能转变的终极目标依然是“具有中国特色的社会主义市场经济”条件下的政府职能模式，其灵魂正是“两个基本点”战略观念，即一方面坚持政府的强而有效，一方面坚持维护市场的活力。⑩政府职能的转变会根据经济社会发展的不同阶段，基于政府与市场、社会的关系的调整而对政府的职责、功能、手段、范围等方面不断调整，对公权领域与私权领域不断进行重新划分。经过多年的改革实践，由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变，这些都逐渐为政府职能转变的一致性目标，下放权力、放松管制、透明高效、优化服务成为当下政府职能转变的基本要求。
我国政府职能转变的本质是基于政府与市场、社会的关系的调整，这些调整与重构将通过政府干预市场的手段与力度和政府治理社会的价值取向与服务方式得以凸显，这在很大程度上将依赖“互联网+”政务服务来实现。2016年9月25日，国务院颁发了《国务院关于加快推进“互联网+”政务服务工作的指导意见》，开篇便提出，推进“互联网+”政务服务是贯彻落实党中央、国务院决策部署，把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节，对加快转变政府职能，提高政府服务效率和透明度，便利群众办事创业，进一步激发市场活力和社会创造力具有重要意义。［11］“互联网+”政务是互联网在政务领域的深层开发与运用，运用信息技术手段，对各项数据信息进行整合，借助数据共享平台、政务服务信息系统、政务网站、移动互联网终端等多种平台，构建政府管理和服务的新形态，适应社会发展的新形势与新要求。“互联网+”思维是基于互联网的规律特征和衍生特性，对政府、公众、社会、产业乃至对整个社会生态进行融合和重构的思维模式。［12］“互联网+”政务并不是简单地把传统的政务搬到线上，更是一种具有创新精神、开放精神、融合精神、服务精神的时代变革，信息公开、高效迅捷、互联互通、服务优化是“互联网+”政务服务的主要特点和优势。“互联网+”政务与政府职能转变之间存在着深层的互动关系，“互联网+”政务的新思维为政府职能转变两类核心问题的解决提供了新思路。“互联网+”政务与政府职能转变在原则要求上存在一致性，其特点和优势为化解政府职能转变中的中梗阻问题提供了技术支撑，加速了政府职能转变预设目标的实现。因此，“互联网+”政务在政府职能转变过程中具有重要的价值和意义。
首先，“互联网+”政务为有效政府、效能政府的建设提供了技术支撑。简政放权是建设有限政府、提高政府效能的关键环节，是政府职能转变的出发点，把该放的权力如实下放、放到位，大幅减少和下放审批事项，简化审批流程是简政放权的核心内容。因此，如何保障审批事项的下放和简化流程的有序有效落实就成为政务服务工作的重心。“互联网+”在政务领域的技术创新和服务流程再造可以积极推进政务系统的扁平化发展，促进办事部门相互衔接。通过信息共享、互联互通、业务协同，政府审批和服务事项便可以在线上咨询、网上办理、电子监察，“一号申请、一窗受理、一网通办”为简政放权的有效有序落实提供技术保障。
其次，“互联网+”政务为透明政府的实现提供了信息公开和共享平台。政府信息公开和政务服务事项公开是建设透明政府的基本要求。2016年2月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》，提出面推进政务公开，让权力在阳光下运行，对于发展社会主义民主政治，提升国家治理能力，增强政府公信力、执行力，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。［13］“互联网+”政务积极运用大数据、云计算、移动互联网等信息技术，提升政务公开信息化、集中化水平，为各级地方政府部门全面公开政务事项提供了平台，将政府、社会与公众通过互联网点对点、面对面地连接起来，让政务在阳光下运行。
最后，“互联网+”政务为服务型政府建设开辟了新渠道。优质的服务是政府获得公信力和权威的关键，服务型政府的建设强调服务水平、服务方式和服务能力方面的不断升级，以满足不断发展的社会需求。“互联网+”政务在服务型政府建设方面的贡献可以归结为如下两个方面：一是服务理念更新。“互联网+”在政务领域的运用是我国政务服务的一次全面升级，是解决我国基层群众办证多、办事难、来回跑腿、反复提交材料等问题的里程碑，政府从被动的网络信息公开、网络互动等初级阶段转向政府主动优化服务的高级阶段，政务工作的重心由提升政府内部效率转向提升对外公共服务水平。［14］二是服务能力全面提升。各级政府积极推进“互联网+”政务发展，将各类服务事项的查询、预约、申报、办理等全部流程都放到网上，将实体政务大厅、网上政务平台、移动客户端、自助终端、服务热线结合起来，施行政务服务线上线下无缝对接，提升政府服务的能力和水平，提升服务对象的满意度。
三、“互联网+”政务推进政府职能转变中两类核心问题的解决
政府职能转变的核心问题是如何处理好政府与市场、政府与社会这两类关系。在政府与市场的关系中，行政干预市场的惯性思维仍然存在，政府越位错位的现象仍然存在，有效的监管体系还未形成。因此，在处理政府与市场关系中，政府职能转变需要一方面坚持政府的强而有效，另一方面坚持维护市场的活力，既要有效防范风险，又要防止“管得过死”。在政府与社会的关系中，现阶段政府对社会干预的过多，政府在信息资源上占据优势，私权无法对公共权力进行及时的监督制约，个人行使权利的渠道较少，公权与私权处于失衡状态。同时，政府在公共物品和公共服供给方面仍然欠缺，有效的公共服务供给体系还需要进一步完善。“互联网+”政务是一种技术调节机制，能够为政府与市场、政府与社会的关系调节提供新的视角，为更深层次的政府职能转变寻找突破口，具体体现在如下方面：
其一，源头上削减。政府对市场进行监管的基础就是不同市场主体之间的信息不对称。互联网可以通过政府数据共享平台、“信息高速公路”和政府网站等方式推进政府、市场与社会间的信息公开与共享，以此减少政府部门对信息资源的垄断和市场主体间的信息不对称，消费者和厂商都可以通过互联网收集丰富的决策信息，让信息资源转化为社会财富，使市场运行更加平稳有序，从根本上减少政府对市场的干预，政府不再盲目依赖于审批制度和监管，更多的是宏观调控和促进市场的信息对称，从源头上削减政府职能范围，落实简政放权。此外，政府部门通过增加公开渠道，打造网站、新媒体与传统媒体联动的多功能信息公开平台，畅通联接政府与群众的信息“高速公路”，可以避免许多误解、炒作、传言，增加政府的公信力，减少政府部门在维持社会稳定与安全方面的管控，做到“放”与“管”相互结合。
其二，有效监管。在政务方面，政府部门存在的寻租贪腐、政务服务态度差、效率低等问题很大程度上也是由信息不公开、不透明导致的。政府部门坚持以“公开为常态、不公开为例外”的原则推进决策、执行、管理、服务、结果公开和重点领域信息公开，通过政府数据共享平台，促进跨部门、跨区域和跨行业的信息资源共享，政府部门和企业彼此监督，减少寻租腐败。在市场方面，传统“命令—控制型”的刚性监管方式僵化死板、效果不佳。2014年8月，国务院制定了《企业信息公示暂行条例》，将“企业信息”界定为：“在工商行政管理部门登记的企业从事生产经营活动过程中形成的信息，以及政府部门在履行职责过程中产生的能够反映企业状况的信息”。［15］同时，全国企业信用信息公示系统也应运而生，该系统通过公示市场主体的注册登记、许可备案、年度报告、行政处罚、抽查结果、经营异常状态等信息，来促进企业自律，促进社会监督，促进事中事后监管，为简政放权、放管结合、优化服务提供支撑。企业信息公示、企业经营异常名录和严重违法失信企业名单等制度也将相继建立，违法的市场主体“一处违法、处处受限”，这些信息系统具有监管警示功能，能够通过分类监管、重点监管、联动监管、精准监管极大地提升了监管的灵活性和有效性，政府不再单一地依赖于事前严格的行政审批制度和监管，而是通过信息共享、信用信息公示等方式进行间接的调控和全程监管，这样既可以减少政府对市场的干预和限制，给市场更大的发展创新空间，也可以规避风险及时了解市场运行的信息。
其三，趋向新的平衡。人民主权原则是我国宪法的基本原则，我国《宪法》（2004年修正案）第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。［16］政府的权力来源于人民，人民与政府之间存在着“政治契约”关系。以往政府信息公开力度不足，信息公示方式和政务渠道单一，公民参政议政困难，无法对政府进行有效监督，导致政府部门寻租腐败、权力异化、政务服务效率低，公民利益无法得到保障，公民的知情权、监督权、表达权、参与权等基本权利无法得到保障和实现。政府作为公共权力的代理者，垄断信息而较少受到公民的限制，公权与私权的关系失衡。“互联网+”在政务部门的开发与应用实现了信息公开和数据资源共享，能够切实配合和落实重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度，推行政务公开制度，强化公民权对政府权力的监督制约，将有助于个人权利对国家权力之间的制衡，使公权与私权的关系趋向平衡，推进社会主义民主政治建设。同时，公权与私权领域的界定也是理清政府与市民社会关系的基础，公权与私权达到新的平等与制衡有助于重新理清政府与市民社会的关系，界定政府的职能范围。
其四，基于互联网平台的关系调整。我国政府部门大多依科层制的组织模式建立，服务意识和创新意识较弱。与现阶段的政府组织结构不同，“互联网+”政务是一种扁平、融合、开放和协作的服务方式。虽然，“互联网+”政务服务仍然依托于现有的政府组织结构和服务流程，但在回应性、开放性和协同性方面，“互联网+”政务已经逐渐突破了科层制的束缚。以互联网作为一个开放的平台，积极吸纳企业、个人和非政府部门等多种社会力量参与服务供给，在互联互通的网络环境中分享公共权力，以平台化思维构建惠民、利民、便民的开放服务体系。值得深思的是，政务服务的开放平台一旦形成，它所能覆盖的范围就不只是政务服务，而将扩大到整个社会公共事业的服务，甚至个性化的商业服务。在互联网平台是开放政务资源和数据，引入互联网企业和社会力量，积极利用第三方平台，开展预约查询、证照寄送、在线支付等服务，将市场化的竞争意识和创新意识也被引入此平台，政府通过互联网平台与参与公共服务供给的多元主体进行协商合作，政务部门的功能由公共服务的主要供给转变为搭建平台、制定规则和提供基础服务，为社会力量的发展腾出更多的空间，政府与社会力量之间形成一种平等协作、相互制约的关系。
四、“互联网+”政务推进政府职能转变的探索与启示
“互联网+”政务作为一种政府职能转变的新探索，在政府职能转变的各个方面都有很强的推动作用。发展智能政务，开发适于政府服务与决策的人工智能平台，研制面向开放环境的决策引擎，加强政务信息资源整合和公共需求精准预测，畅通政府与公众的交互渠道［17］。下面结合山东省青岛市“互联网+”行政审批的高效形式、新浪微博与阿里巴巴联合搭建的智慧城市服务平台、安徽省的公共信用信息共享平台等探索，对“互联网+”政务在化解政府职能转变中的梗阻和障碍，实现有限制政府、效能政府、透明政府、服务型政府等目标建设方面的功能和作用方式进行深层解读。
其一，“互联网+”行政审批，创新有限政府、效能政府的实现形式
2014年以来，山东省青岛市按照省通用目录规范要求，全面清理规范市级行政许可审批事项：共下放各类行政管理事项119项，全部取消国家明确规定缺陷的核准事项，全市核准项目仅占全部企业投资项目总数的12%，全面下放赋权，市级核准项目数量仅占全部核准项目的4%；精简前置审批项目，除重特大项目的前置环保评估保留外，18项企业经营自主决策的前置审批条件全部取消；各类行政审批事项精简56%，各类市场主体、注册资本分别增长46.26%和60.85%。为配合简政放权和商事制度改革的顺利进行，青岛市主要从三个方面助力政府职能转型：利用网上登记预约模式推进“三证合一”改革试点，实现企业注册“优先办理，零时等待”；运用“互联网+”思维，创新行政审批服务方式，让信息多跑腿、群众少跑路开展行政审批事项网上梳理，分别在各级政务网站开设“行政审批目录”栏目了，同时开通网上咨询、网上办理；按照“四级网办深度”标准，全力推进网上行政审批三级、四级办理，全部审批事项实现“外网申报、内网审批、外网反馈”，审批时限比法定时限均提速50%以上，对审批申请、受理、审查、决定、制证和送达6个环节进行改革，优化审批流程。
下放行政审批权是政府简政放权职能转变的重要内容，青岛市政府利用“互联网+”行政审批的服务形式推进审批权下放，简化审批流程，保障了审批权的下放落实，提升了审批效率，为我们有限政府和效能政府建设积累了宝贵的经验。
首先，“互联网+”行政审批保障了简政放权的有效落实。为保障行政审批权的有序下放和有效落实，青岛市政府成立了市政府行政审批制度改革办公室和由23名各领域专家组成的咨询委员会对其进行统筹指导；制定了行政审批事项业务手册、服务指南和批后监管办法，明确行政审批制度改革的任务书、时间表和路线图，全部在网上公示；通网上查询和网上办理，审批证照统一制发、二维码扫描识别、统一送达，优化了行政审批流程，提高了行政效能，将简政放权落到实处，“互联网+”政务平台的运用为行政审批权的有效下放和审批效率的提升提供了保障。
其次，“互联网+”政务为政府效能的提升提供了技术支撑。青岛市利用互联网开展行政审批事项网上梳理，在各级政务网站开设“行政审批目录”栏目，将有关行政审批的事项目录、流程、所需材料、通知公告、审查细则等都在网上公布，并提供网上咨询和预约，服务对象通过网站就可以获取事务信息，下载表格，节省时间成本，提高了行政审批效率。从群众来回跑腿、反复交材料到网上预约、一窗受理、一表登记、同步审批，“互联网+”审批网络服务平台极大推进了精简高效的惠民政府建设，有效增强了公众对“互联网+”政务在促进政务公开，提升了政府效率与改善政民互动的认知，提高了公民对政府行为效用的预期与政府对公民需求回应性的预期。［19］
其二，“互联网+”监管，塑造透明政府
2015年，安徽省出台了《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省公共信用信息征集共享使用暂行办法的通知》，于2015年年底初步建成信用信息平台，现已正式上线运行。安徽省信用信息平台整体框架由“一个网站、两个系统、一个中心”组成，收集整理了30多家省级部门170类约1000万条信息，涵盖全省272万户企业（包括注销企业）、21149个民办非企业和社会团体的基本信息、资质信息、监管信息；省民政厅、省人力资源社会保障厅、省住房城乡建设厅、省地税局、省工商局、省质监局、省食品药品监管局、省国税局、上海铁路局等20家单位已实现定期交换，向省信用平台提供了信用信息。其他各地市根据省委、省政府的工作部署正在大力建设市级公共信用信息系统，2016年年底前实现与省级信用平台对接。［20］下面是安徽省信用信息系统的演示图。
透明政府建设的核心是信息公开和政务公开，以安徽省公共信用信息共享平台为代表的数据收集、整合和共享平台为政府信息公开、信息共享和智慧监管提供了经验和借鉴。
